国家法律由人民制定——基层立法联系点践行全过程人民民主纪实

基层立法联系点是发展全过程人民民主的生动实践。

2019年11月2日，习近平总书记在视察上海虹桥街道基层立法联系点时强调：“人民民主是一种全过程的民主，所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生的。”这是习近平总书记首次提出全过程人民民主的重大论断，道明了我国人民当家作主的本质特征，彰显了社会主义民主的显著优势。

如今两年过去了，基层立法联系点运行情况如何？

据了解，全国人大常委会深入贯彻落实习近平总书记提出的“全过程人民民主”重要理念，不断推进法工委基层立法联系点“扩量提质”，截至目前，联系点已经从2015年最初设立的4个增加到22个，覆盖全国2/3的省份，辐射带动地方人大设立基层立法联系点4700多个，极大地推动了基层人民群众参与国家立法的深度和广度，极大地丰富了全过程人民民主的实践和内涵。

一辆辆设在百姓身边的国家立法“直通车”，满载基层群众“原汁原味”的建议诉求直达最高国家权力机关，直接作用于国家立法决策，实现了党和人民群众心连心，折射出全过程人民民主的本质——保证和支持人民当家作主。

上海市长宁区虹桥街道(基层立法联系点)古北市民中心内的漫画墙和照片墙。

摄影/新华社 耿馨宁

一个国家民主不民主，用什么来衡量？习近平总书记说，关键在于是不是真正做到了人民当家作主。

在上海虹桥街道古北市民中心，有一个法律单行本陈列架，展示的是在虹桥街道基层立法联系点征求过意见的法律和被采纳的意见情况。随着法律文本的增加，柜子快要摆满了，老百姓每次走过，自豪感油然而生。

刘旭曾是一名军人，从部队转业后，开始自主创业。如今，他是上海市虹桥街道基层立法联系点300多名信息员中的一员。

2020年8月，退役军人保障法（草案）意见征询座谈会上，刘旭就残疾军人权益保障等方面提出了建议。令他没想到的是，后来通过的法律条文中体现了他的建议。“这让我切切实实感受到了全过程人民民主。”刘旭深有感触地说，“我们党经常说，要不断增强人民幸福的获得感。民主也是有获得感的，全国人大尊重我们提出的意见，采纳有价值的意见，就是最好的获得感证明。”

“疫情防控常态化背景下，医生们加班加点参与基层防疫乃是常态，是否可以按照劳动法规定取得报酬，是否有必要在医师法中规范这一事项？”

“随着人民群众对医疗要求的不断提高，怎样解决群众需求与名医稀缺之间的矛盾，是当前面临的挑战。”

……

2021年6月9日，全国人大常委会法工委与广东省江门市江海区人大常委会基层立法联系点召开医师法（草案二次审议稿）征求意见视频座谈会。会场内气氛十分热烈，专家学者、律师、居民代表们纷纷围绕法律草案的修改，结合各自工作实际踊跃发言，积极建言献策。全国人大常委会法工委工作人员认真细致地做好记录，并时不时“隔屏”与参会代表互动。

“过去数年，正是一次次如此热烈讨论的场景打破了立法的神秘感。”退休工人麦棠是该联系点首批立法意见义务收集员之一，几乎见证了这里的每一次立法意见征询。2020年，江海区基层立法联系点在省级联系点的基础上成为了“国字号”联系点。麦棠激动地说：“立法就在我们身边，大家自愿参与到法律的制定修改中，不仅参与进来，而且意见还能被采纳。国家立法让百姓来做主，让百姓说了算，这就是全过程人民民主，这就是人民当家作主。”

截至2021年10月，全国人大常委会法工委基层立法联系点先后就126部法律草案、年度立法计划等征求基层群众意见建议7800余条，2200余条意见建议被不同程度采纳吸收，其中1300余条真知灼见被直接反映在法律条文之中。

“基层立法联系点的独特之处和显著特点在于国家立法‘直通车’的功能。”全国人大常委会法工委办公室主任孙镇平表示，国家立法机关在法律草案的立项、起草、调研、审议、评估、宣传等立法全过程、各环节，都通过基层立法联系点“接地气”地听取基层群众的意见建议。这套工作机理，打通了国家立法机关直接联系基层人民群众的渠道，实现了两者之间在国家立法全过程中的民主参与、民主表达、民主决策的“声气相通”。

习近平总书记指出，一种政治制度的生长，与其扎根的土壤息息相关。鞋子合不合脚，只有穿的人才知道。

如同参天大树，全过程人民民主只有深深扎根基层的肥沃土壤，不断滋养，才能枝繁叶茂、开花结果。全国人大常委会法工委充分尊重人民群众的首创精神，支持和指导各基层立法联系点因地制宜，结合当地特色，探索创新，推动全过程人民民主深入人心。

琵琶歌、多耶等交流方式，在侗族地区深受群众喜爱。在今年的县乡人大换届选举中，广西三江侗族自治县人大常委会将选举法律知识融入到琵琶歌中加以创作，通过口口相传的形式进行宣传，引导侗乡群众依法积极参加选举。

凭借地处三省交界，以及相邻县风俗相通、联系密切的独特优势，今年6月，广西三江侗族自治县人大常委会基层立法联系点推动建立了桂湘黔三省（区）六县人大常委会基层立法联系点工作区域协同机制，将“国字号”立法“直通车”开进三省（区）交界民族地区。

“这在全国属首创。”孙镇平介绍说，三省（区）六县共同构建基层立法联系点工作区域协同机制看上去是“一小步”，却是偏远少数民族地区通过平台共同进入到国家民主法治建设实践 “前沿阵地”的“一大步”，必将进一步密切全国人大与少数民族地区的联系，推动少数民族地区民主法治建设进程和经济社会高质量发展。

2021年9月18日，昆山基层立法联系点召开科学技术进步法修订草案征求意见专题座谈会。（昆山市人大常委会基层立法联系点供图） 

当然，充分发挥当地独特优势，积极开拓探索的不仅仅是广西三江基层立法联系点这一处。为了让工作更加接地气，各基层立法联系点都结合本地实际，创造性形成了各自的工作方法。

临洮联系点依托“人大代表之家”、立法联络点和信息采集点平台，充分发挥“彩虹桥”、“直通车”作用，探索创立接地气、可触摸的基层立法联系点工作“临洮模式”。

景德镇市联系点建立市县乡镇三级工作平台，采取点面结合、定向随机结合、专家民众结合“三个结合”方式，提高工作实效性。

襄阳市联系点设立“联系点的联系点”，探索形成“书面+当面”“自办+他办”工作模式，形成“五个必须”工作法。

昆山市联系点构建了“六有”工作格和“1+2+3”工作网络，形成了“九步工作法”，开通“立法民意征集点智慧平台”，运用“吃讲茶”“讲讲张”活动（昆山地方上民间交流形式）等，广泛征集基层群众意见。

江门市江海区联系点充分发挥区人大侨务代表专业小组、政协港澳委员、侨眷委员和区侨联、香港澳门江门同乡会的作用，借助“侨梦苑”的平台作用，着力增强基层立法联系点的“侨”味。

“民主形式的探索创新，激发了当地百姓参与立法的热情，也让人大工作可以更加精准服务百姓的关切。”江门市江海区人大常委会主任余志坚说，广泛的民意基础让侨乡民主法治建设的底色越来越亮，成色越来越好，为区域经济社会高质量发展起到了重要推动作用。

在中央人大工作会议上，习近平总书记从六个方面对新时代与时俱进完善人民代表大会制度、加强和改进人大工作提出明确要求，其中之一是充分发挥人大代表作用，做到民有所呼、我有所应。

河北省正定镇“人大代表之家”既是全国人大常委会法工委设立的基层立法联系点，也是人大代表在闭会期间接待联系选民的重要场所。

作为全国人大常委会法工委第一个乡镇基层立法联系点，正定镇“人大代表之家”除了坚持常规的“代表赶大集”活动，还与另外9个“人大代表之家”、17个“人大代表联络站”密切协同，把人大工作、代表工作、法治建设有机结合起来，相互促进。

55岁的镇人大代表李红既是基层立法联系点信息员，又是疫情防控志愿者，疫情期间，她坚持“疫情防控为全县群众，意见征集为全国人民”理念，每天白天在小区执勤、消毒，为居民送菜送粮，维持核酸检测秩序，晚上在家整理立法意见建议。在手机上一部一部地看法律草案，眼睛实在太累了，就让家里人逐字逐句地读。她先后参与了6部法律草案的意见建议征集，提出意见建议11条。“全国人大在我们正定设立了这么好的立法参与平台，作为人大代表，我要为立法工作贡献自己的最大力量。”李红兴奋地说。

据悉，2020年疫情期间，正定镇“人大代表之家”基层立法联系点克服各种困难，组织了8件法律草案征求意见建议工作，共征集到29个“信息采集点”意见建议72条，“人大代表之家”意见建议89条，16个相关单位与专业人员意见建议27条，向社会公开征集意见建议7条，向全国人大常委会法工委上报意见建议45条。

2020年9月9日，全国人大常委会法工委基层立法联系点——正定县正定镇“人大代表之家”组织人大代表和信息员深入餐饮业征集立法意见建议。摄影/马潇柘

近年来，越来越多的基层立法联系点积极探索线下“面对面”、线上“屏对屏”的问策方式，借助人大代表“家、站、点”搭建定期征集民意的平台，最大限度提升人民群众参与立法工作的便捷度。

长沙市人大常委会是全国人大常委会法工委2021年7月新增设的基层立法联系点，在8月22日至9月15日组织科学技术进步法修订草案、噪声污染防治法草案、种子法修正草案征求意见建议时，通过“长沙市人大代表履职云服务平台”征求全市人大代表意见建议，得到了代表们的积极支持。

同样是新增设的联系点，贵州省毕节市人大常委会基层立法联系点注重人大代表对法律实施后的意见和建议反馈。联系点建立人大代表信息库，涵盖贵州各级人大代表560多名，积极组织人大代表开展执法检查，充分发挥人大监督作用，深入查找和分析重点地区、重点领域、重点行业在法律法规实施中存在的问题，提出修改完善法律法规的意见建议，确保了法律法规实施效果的信息能“保真”收集，并及时反馈到立法机关。

孙镇平表示，各个基层立法联系点都把人大代表参与联系点工作作为重要抓手，努力把联系点打造成为人大代表履职的重要依托，为人大代表密切联系群众发挥了重要作用。

习近平总书记指出，民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民需要解决的问题的。

作为全过程人民民主的生动实践载体，这些年，基层立法联系点正逐渐拓展功能，发展成为撬动社会治理难题破解的一个重要“支点”，不仅为立法提建议，同时整合各方资源，带动基层治理，在乡村振兴、社区建设、城市治理等方方面面融入全过程人民民主的理念。

上海老城区老旧小区众多，随着人口老龄化程度不断加深，市政府将加装电梯作为16大民生工程之一加以推进。但是由于不同居民的诉求不同，容易引发多方争议。

虹桥街道发动居民区立法信息员一起全覆盖征询意见，发动律师信息员提供法律指导，积极求解民意最大公约数，妥善解决加装电梯养护、底层居民补贴和惠民设施建设等问题，最终让加装电梯楼成为惠及每户居民的“安居楼”。

如今，对于社区层面具有一定可行性但不适合写入法律法规的建议，上海虹桥街道基层立法联系点会视情况纳入公共协商议题，推动落成多个惠民服务项目，把全过程人民民主融入到百姓生活具体而微的实事中，大大增进了民生福祉。

在湖北襄阳，为了改善农村生活环境，破解农村生活垃圾“围城”的老大难问题，襄阳市人大常委会基层立法联系点推动《襄阳市农村生活垃圾治理条例》出台，持续围绕大气污染防治法、长江保护法、野生动物保护法等开展专项监督，每年聚焦一批突出问题，有力推动了法律法规落地生效，促进了重点区域环境问题综合治理。

2020年9月9日，襄阳市人大常委会组织工作人员在群众中走访，征求对长江保护法（草案）的意见建议。（襄阳市人大常委会基层立法联系点供图）

在重庆沙坪坝，今年新增设的重庆市沙坪坝区人大常委会基层立法联系点，强化特色“网格化”管理，组织工作人员、党员志愿者在网格中察民情、访民意、解民忧、促和谐。这种“党建+”的法治建设新格局，不仅在培育和谐有序的社区法治风气中提高了居民的法律素养和依法维权的能力，同时还实现了在社区大小事务上的全过程人民民主。

目前，2021年新增的基层立法联系点正在组建本地方的立法信息员（立法联络员）队伍和立法联系单位群体，2020年之前的10个立法联系点已有立法信息员（立法联络员）3659人，立法联系单位1981个，联系群众几十万人，覆盖区域人口上千万人，极大丰富和拓展了了解民意的“神经网络”，使征求意见建议的采集触角延伸到基层社会治理的末梢。

“全国人大常委会法工委基层立法联系点一经诞生，就以其广泛坚实的群众基础和群众对民主的热情，形成了强大的号召力和凝聚力，激发出强大的民主活力和创造伟力。”回顾基层立法联系点从设立至今六年多的发展历程，孙镇平表示，国家层面的示范效应带动了地方立法联系点的迅速发展，人民群众踊跃参与，社会各界普遍关注，社会反响积极良好，未来随着联系点工作不断开拓进取，必将推动人民民主和民主立法在深度广度上持续发展。