粤港澳大湾区城市治理的沿革与发展

城市治理是国家治理体系非常重要的组成部分。当前，中国已进入新时代，党的十九大报告指出，我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的对美好生活的需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，在此背景下，中央在继续扩大全面改革开放的同时，加大了国家治理的力度：力度空前的精准扶贫使我国的贫困发生率从2012年的10.2%下降至2018年的1.7%，6年间累计实现了8238万人脱贫；党的十九届四中全会更是做出了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，要求实现国家治理体系和治理能力的全面提升。

但时至今日，我国尚未就城市治理体系的框架形成稳定的共识。在40年的快速城镇化进程中，城市政府从最初的计划经济时的分配主体，迅速主动地变为经济发展的推动者；而在掌控了数十倍于改革开放初期的城市财富和人口汇集资源后，城市政府发现其之前凝聚一切力量促进经济发展的做法，遗留下众多历史问题，且还不断衍生着新的风险和矛盾。城市治理理论系统性研究的缺失，标志着我国的治理能力还停留在初级阶段，间或出现的一些城市治理的实践探索如公众参与、社区管理，更多地是基于工作程序或者偶发事件的需要，缺少可持续性。

不同于西方国家政府长期以公共事务立法为主的城市治理（实际上，这种治理模式近年来在欧美已经因经济发展放缓导致福利下降而引发社会质疑），中国改革开放以来的城市治理实际上更是一种“城市运营”。这是中国城市政府职能的重要内容和最活跃表现，是一项制度创新，这种模式在中国的发展轨迹为城市建设—城市管理—大城管—城市经营—城市治理，其内涵、内容等皆处于完善与发展中[1]。纵观世界发达国家，其现代治理能力的提升都是经历了长期的经济、外交、社会、文化的发展动荡而逐步形成的[2]。中国也难以跨越这个规律，但改革开放40年快速推进的城镇化、工业化进程，以及全球化浪潮迅猛兴起的复杂背景，势必会加强我国提升治理能力的紧迫性，相关工作的提速不可避免。

中国的城镇化进程被压缩成一个“混合体”，既有传统农业社会生产方式上个人集权的残留，也有工业文明下产业的蓬勃发展、资本的快速成长甚至垄断性操纵，还有信息时代互联互通和共享的利好及挑战，三种不同阶段的影响互为交织，在中国不同地区形成多样的城乡治理特色。整体来看，40年改革开放创造了举世瞩目的经济发展奇迹，但由于政治体制改革本身具有“滞后性”[3]，导致本应同步推进的社会管理体制改革失速，造成社会利益分化、贫富差距拉大、公共资源分配不均、社会矛盾冲突激增等现实问题日益突出[4-5]。与此同时，改革开放以来社会价值理念趋于多元，社会组织也呈多元化快速发展态势[6]，“全能型”政府逐渐向“服务型”政府转变，过度片面追求GDP的形势有所扭转，但社会组织力量仍然较弱，社会管理的主体依然单一，手段缺乏弹性，政府管理体制改革有待继续深化[7]。

2.1 对外开放催生下的市场经济萌发

历史回溯到英国1792—1793年派遣马戛尔尼使华，这被称为欧洲为改变中西方交往方式所做的一次最著名、最友善和最不“炫耀武力”的努力，目标是取得通商贸易和外交的利益[9]。在表面“友善”的外交途径被清政府拒绝后，西方列强用“鸦片贸易”敲开了中国封闭的国门，而中国则以“虎门销烟”的反抗悲壮开启了被列强侵略的丧权辱国近代史。彼时的广东、福建等地经历了被强行开放、抗争、失败、接纳的洗礼，亦成为中国“睁眼看世界”的第一批知识分子集中诞生地。

在西方强权施压之下，岭南地区在中国近代通商从陆路转为海洋贸易中独占先机。1757年，清政府指定的全国唯一专营对外贸易的“半官半商”垄断机构“十三行”落户广州，至1842年中英签订南京条约时止，其独揽中国外贸长达85年[10]。第二次鸦片战争之后，广州十三行所在地——沙面被英法强行租借，设立英法租界，虽成为中国近现代史上的一个污点，但也为岭南地区开展对外贸易提供了便捷通道。

1861年广州沙面的英租界被划分成82段，法租界被划分为24段（图片来源：根据广东外事博物馆展出历史图片绘制）

伴随外贸活动的自主经营，粤商积累了生存与发展的原始资本，地方政府对经济发展也大力支持，广东获得了较好的发展机遇。其工业在“一战”期间步入黄金时期，电力、机器制造业、造船业、航运业等都获得了长足发展。据不完全统计，1914—1917年，广东新开设的工厂达106家，使用动力与非动力的城市工厂的工人总数为58104人。1929年，广东官办省营企业只有5万元资本，此后8年间全省新建省营现代企业20多家，数量为全国各省同类企业之冠，总资本达7000万元；民营企业也从几百家发展到2000余家，其中新式企业达350余家，总资本从1929年的654万元发展到1936年的1500万元[11]。

改革开放以后，粤港、粤澳之间的政府关系打破了新中国成立以来的政治僵局[12]，在粤各市政府“搭台”、港澳企业“唱戏”的市场格局作用下[13]，粤港澳地区迅速成为国内市场化程度最高的地区之一。城市经济的逐步协同促使同根同源的粤港澳三地的社会文化交往也逐渐加深，港澳知名人士霍英东、李嘉诚、何贤、何鸿燊等人都曾捐出大量资金兴建教育、文化、体育、休闲等服务设施。港澳企业家开发的旅游景点、兴建的白天鹅宾馆等一批星级酒店，为广东的旅游业发展做出了重大贡献，“前店后厂”的地域分工与合作模式成就了三地社会经济的飞速发展[14]。

2.2 分权放权探索地方自治

南粤是著名的侨乡，毗邻香港、澳门两个对外开放门户，具有中西文化长期交汇的优势，加以经济繁荣，因此地方自治萌发较早。孙中山评论自己的故乡时曾说过：“不在地形之便利，而在人民进取性之坚强；不在物质之进步，而在人民爱国心之勇猛”。近现代以来，经过长期多方力量的博弈，形成了包容度较高的分治实践。

近代广州是孙中山领导的民主革命的策源地。1921年《广州市暂行条例》颁布，正式确立其行政主体地位，广州成为近代中国“第一市”。“广州市”的制度化之路，不仅包含管理区划上的城乡分离，还包含超越南海、番禺两县分治的格局、实现城厢内外（城内与城外关厢地区）的整合，以及处理与省级政府权限关系等一系列复杂变动[16]。

佛山作为广东著名的历史文化名城，其市县行政管理的改革探索在中国快速城镇化中显得异常突出。2002年12月，佛山将南海、顺德、高明和三水设为区。但与其他城市不同的是，此前的佛山市区无论是行政管辖面积还是经济总量，与被合并的县相比，都有不小的差距（合并当年，位列全国百强县前两位的南海、顺德GDP分别为440亿元和437亿元，而调整前佛山市区GDP甚至不如南海或者顺德的一个发达乡镇），因而被称为“小马拉大车”。这之后，佛山在交通布局、城市规划、城市中心区建设等方面进行了全市域的统筹，但同时保留了区县的部分自主权。顺德更是作为省直管县的试点，其主管权属屡次变化而成为强县治理试验的鲜活样本。2009年开始，佛山市进行了区县放权与大部制改革的探索，顺德、南海、禅城、三水、高明5区行政事权划分为文化、规划、经济、监管、建设、保障等大类，实行大部门首长负责制，实现决策扁平化，以期进一步提升地方发展的自主性。

深圳市区管理的改革力度更大。为实现市区分权由“市决策、区实施”向“市统筹、区决策”转变，深圳市政府于2015年开始，以罗湖区为试点，先行开展城市更新审批在规划国土、住建等7个市层面职能部门的事权下放。之后两年，又陆续下放排水、交通管理等事权144项，旨在建立属地负责制，压缩审批流程。

2.3 多方参与建构协商平台

以珠三角地区代表性城市的城市规划委员会制度为例。1986年，深圳在学习香港经验的基础上，成立城市规划委员会；1998年，深圳市城市规划委员会被确定为常设机构，并首次吸纳社会人士参加，城市规划管理决策走向多方参与。2006年，广州设立了第一届城市规划委员会。深广两地城市规划委员会的委员由城市建设有关的政府各局办公务人员、业界专家以及公众代表共同构成。半官方的城市规划委员会制度最大的好处是让公众意见参与到决策过程，在规划编制审批过程中，把公众参与作为决策程序必须经过的一环连接政府与社会，形成政府与社会的共识，并在利益相关方的博弈中作为冲突裁决机构，同时保持一定的制度弹性[17]。

深圳的示范作用在后续城市规划审核制度中得到了推广：2004年《广东省控制性详细规划条例》的颁布使城市规划委员会成为省域城乡规划管理领域的一项制度创新；2016年2月中共中央、国务院发布的《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，明确了全面推行城市规划委员会制度，以集体决策取代过去的行政首脑个人决策。

协商平台的价值在城市更新领域体现得最为明显：始于2006年的恩平路改造项目作为广州市政府落实“中优”城市发展策略的重点改造工程，在此后13年的时间内，历经拆迁指导思想“拆”还是“留”的决策困境。前后三版规划反映出参与决策的主体范围扩大后，多方利益和意见的博弈。其中产权意识和公众参与意识的提高，是恩宁路改造过程中社会多元主体积极参与城市更新决策的根本动力和原因。共同的拆迁利益诉求使得社区网络在拆迁过程中逐步形成和强化，产生了大量居民自组织的集体行动[18]。

城市具有天然的共享与学习职能，多方合作的“开门式”公众活动平台具有强大的生命力，可以有效推进城市的共享职能，帮助个人学习成长。“深港城市\建筑双城双年展”由深圳市政府委托知名建筑师与艺术家作为总策展人，联合多家机构与个人参与，自2005年创办至今已举办八届，成为全球唯一的城市\建筑双年展。它的特别之处在于，展场不是封闭在固化的艺术空间，而是促进市民与旧厂房、旧城、城中村、市民中心、高铁枢纽等空间形成互动，逐步成为城市面向世界的现代艺术启蒙与讨论的大型公众活动。

    第七届深港城市\建筑双城双年展在深圳南头古城举行（图片来源：笔者自摄）  

2004年至今粤港澳大湾区总体性规划经历了三个阶段。珠江三角洲城市群的第一阶段，主要规划包括《珠江三角洲城镇群协调发展规划》（2004年）、《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》（2008年）、《大珠江三角洲城镇群协调发展规划研究》（2009年）等。环珠江口宜居大湾区的第二阶段，主要规划是粤港澳三地2010年联合启动编制的《环珠江口宜居湾区建设重点行动计划研究》。

3.1 土地和空间机制促进产业创新

对于地理空间而言，一个地区形成的社会能否适于创新，存在某种“最优分裂原则”。创新在带有最优中间程度分裂的社会里发展最快：太过统一的社会易于僵化，太过分裂的社会也不占优。大湾区东西两岸土地资源、交通区位、文化习俗、基础产业都存在一定的差异，加上香港、澳门两个特别行政区的制度和治理机制有别于内地，因而呈现出非常多样的产业业态。港澳以金融、文旅为主强化现代服务业，深圳培育了世界领先的电子信息产业集群，广州立足于强大的商贸物流和大型制造业，佛山是“六个轮子一起转”（意为产权多样）的制造业优等生，东莞孕育了活跃的村镇经济和熟练的产业工人，珠海依托大湾区庞大的消费人群发展休闲旅游和海洋产业。大湾区的活力来自于其组成地区的多样性，法规、制度和管理手段的创新都有必要维护大湾区的多样性。

3.2 多渠道共同实现城市的公共价值

城市的公共价值体现在优质均等的医疗服务、教育、住房和休闲文化等方面，这是“城市让生活更美好”的核心，是城市在经历基础性扩张和产业发展的集聚阶段后，进一步提升城市竞争力的运营思维的变革方向。

大湾区城乡公共产品的供给机制应当更加多元，基本的生态资源和公共服务设施依靠公共财政投入得以保障，而多层次的其他公共服务可以采取政府购买、补贴、鼓励的方式，依靠市场和社会力量进行供给。

3.3 社区自治营造市民的宜居家园

社区自治是有别于政府和市场治理机制的另一种公共治理机制。在合理组织下，公民团体同样能实现共治和善治。自主治理突破了政府模式和私有化模式对公共资源治理的局限性，是以信任关系与协商关系为核心的基层治理机制。

南粤宗族自组织传承已久，是岭南文化的核心元素之一。以深圳、广州、东莞等为代表的“新移民”城市开放包容的精神，与城中村原村民代表的宗族体制和谐共生，加之“大湾区二代、三代”的世界视野不断融入，使得大湾区具备了社区自治的理想社会人文环境。

社区自治首先需要严格遵守法律法规，避免成为执法盲区，造成社会负面影响。以街道办事处、社区工作站或者村委会为主体的基层政府或组织，不能沦为接收上级文件、填写各类表格的“终端”，而应把更多的精力集中在了解社区动态、提供社区服务（如养老设施、社区家庭医生）、防范基层风险（如应急安全教育培训）等方面。

城市社区自治组织类型丰富，既有已经较为成熟的小区业委会，集经济与社会管理于一身的城中村股份有限公司，企业园区的创新交往学习自组织，还有网络上志同道合、虚实一体的群体（往往有群规和管理员，定期举办线上线下活动）。社区自治是中国特色社会主义最贴近人民群众的一条“新路”，其可能的前景是：党领导人民重建扁平化“社区自组织”，以社区人民的自组织实现“为人民服务”的初心与使命。

4.1 稳定经济增长并保持公平

中欧国际工商学院经济学教授朱天在他的新作《中国式增长》一书中指出：不管一个经济体增长的根本动因是什么，这些动因都必须通过投资、教育和技术进步这三个渠道（即经济增长的直接动因）来实现生产能力和产出水平的增长。对比中国与世界、欧盟、美国、新加坡、印度1997—2017年的消费率、储蓄率、投资率，中国以54.5%的低消费率、45.5%的高储蓄率、42.0%的高投资率与新加坡、日本等国家位于各国及地区前列[22]。而教育在家庭中的支出以及教育质量的统计显示，中国与东亚几个国家和地区的教育质量不仅名列前茅，更是遥遥领先于所有发展中国家。

4.2 以系统性思维防控城市风险

城市作为人类文明的主要载体，是涵盖社会、经济、生态等子系统在内的复杂系统。20世纪90年代以来，我国城市空间急剧膨胀，与此同时城市发展面临的公共危机、自然灾害等风险越发复杂[23-24]，并且在城市系统内部相互关联形成更加多变的系统性风险[25]。分析现代灾害防治科学60年的发展和联合国减灾行动30年的经验表明，目前全球范围内灾害不仅没有减少，反而在增加，灾害造成的经济损失和伤亡人数都在上升。今天的城市特别是大都市的社会财富大幅度增加，其脆弱性使得灾害造成的破坏程度与修复的复杂程度已超出相关技术进步的掌控。城市必须整合更多资源，建构多层次、联动迅速且富有韧性的社会治理防控体系，以系统性思维防控城市系统风险。

制度-社会-地球-经济-技术系统（ISEET）图示（图片来源：新西兰国际全球变化研究所李银鹏在2019年“湾区自然灾害系统性风险高峰论坛”上所做的报告）

系统具有自我阻断或延缓某种有危害趋势的能力，对此应有足够全面的数据分析和敏捷的判断。城市应急系统往往呈现多样性，主干系统、辅助系统之间的关联度是灾害恢复的关键。灾害中的应急反应是对城市规划韧性的一个重大考验，城市系统的恢复最早会从辅助及次要的小系统如社区、公司开始；其后，大的主干系统才能逐步完全恢复。主干系统必须在规划设计阶段考虑一定的冗余，以便在运营时具有更大的兼容性。

4.3 科层制度优化调整

不同于欧美代表不同阶层的多党执政“民主政治”，中国自秦代统一以来，多为大一统的中央统治政权，源自《尚书》“民惟邦本、本固邦宁”的“民本主义”成为大一统执政集团的核心思想追求。中国共产党“全心全意为人民服务”的根本宗旨就是“民本思想”的继承与发扬。北京大学国际关系学教授潘维[26]认为：中国政体可称“民本政体”。民本政体有四个支柱，第一是民本主义思想，第二是职业的治国集团，第三是官员的绩优选拔，第四是以分工制衡来防错纠错。

近期中共中央号召开展的“不忘初心、牢记使命”主题教育学习活动，就是在强化党“一心为民”的最大初心不会改变。同时也应客观认识到，中国共产党诞生初期紧紧依靠群众的“扁平组织”，在治理现今庞大而复杂的社会经济体时，势必会按照法制化、专业化的需要演化为体系完整的“科层组织”。科层组织在国家大事的决策和执行力方面显示出巨大能量，但在维护社会稳定、提供民生保障等方面存在行政成本巨大、形式主义等问题。当前的任务一方面是在高层和底层机构间敷设有效的制度性联系，这个制度联系包含了省与市县层级立法自主权，即根据地方的实际发展需要，在国家大的法规框架内发挥“守土有责、发展在我”的主动性，避免科层体系“以会议落实会议、以文件落实文件”的形式主义和官僚主义；另一方面，实施大范围“扁平化”的社区建设和治理，以人民的“自组织”防范和消除基层风险。

今年在中国以及世界范围内爆发的新冠肺炎疫情，引发了国内外关于城市治理问题前所未有的关注与讨论。经济社会发展有其历史演进性，以城市治理为核心的社会变革也需要建立城市文明的“大历史观”。

首先，要尊重城市发展的客观规律，建立“城市思维”。城市思维的本质是以法制与契约为基础，回归人的需求，从人的希望、价值和信念的需求中寻找城市发展的目标，体现其对全球城市文明、人类自由和社会公平的追求。

其次，重视工业文明与信息化的充分结合。大湾区作为近代中国工业文明最早启蒙的地区之一，已经进入工业化与信息智能共同主导的新时代。大湾区有利于创新的制度设计，其表现不仅是科技研发的高投入、专利数量领先，而且是凝聚一种“知识即为资本”的城市精神，让不同知识背景、文化背景、成长背景的人们互相学习，让生活在这一地区的创新创业者体面地生活，共享社会资源，进而不断地创造出“城市知识资本”，实现全民对于科技的理性认识，实现文明时代公共价值的启蒙。

第三，延承中华优秀传统文化。中国在元明清之前就是一个开放的大国，唐代高僧玄奘由“丝绸之路”经中亚往印度取经讲学，唐代的诗歌、建筑艺术等对世界文明产生了广泛影响；宋代城市文化兴旺，商业高度发达，海外贸易繁荣。而近代每一次国家危难之际，绵延千年的“家国情怀”往往成为中国人最为硬核的精神。治理要充分树立中华民族“开放包容”与“家国一体”的自信，以法规与社会契约规范行为，以家国情怀的“大道”凝聚人心，实现“政通人和”的中国梦。粤港澳大湾区是中国现代文明与世界交汇的前沿地区，移民带来的多样性与市场经济长期发展衍生的契约精神，势必会在新时代中国城乡文明进化过程中，发展成为以“民本思想”为引领的治理示范。